Изъятие земельных участков для публичных нужд и защита внереестровых прав собственников

• Главная
• Земельные споры
• Изъятие земельных участков для публичных нужд и защита внереестровых прав собственников

19.05.2016178

Старт процессу приватизации земельных участков был дан еще в начале 1990-х гг. . При этом федеральная система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним начала действовать только с января 1998 г., а федеральная система государственного кадастра недвижимости — только с марта 2008 г.

--------------------------------

См.: Закон РСФСР от 23.11.1990 N 374-1 «О земельной реформе»; Указы Президента РФ от 27.12.1991 N 323 „О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР“, от 27.10.1993 N 1767 „О регулировании земельных отношений и развитию аграрной реформы в России“; Порядок оформления и выдачи свидетельства на право собственности на землю (утв. Роскомземом 15.02.1994).

Таким образом, с начала фактической приватизации земли до конца 2000-х гг. органами власти субъектов РФ в пользу населения была оформлена правоустанавливающая документация на массу земельных участков. Подавляющее большинство этих прав и объектов не учтено в государственных реестрах (ЕГРП, ГКН) до сих пор. Отметим, что по некоторым экспертным данным количество так называемых невидимых для государства земельных участков составляет примерно 70% от их общего числа .

--------------------------------

См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона N 304493-5 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Обратим внимание, что государственная регистрация права собственности на земельный участок, возникшего до 1998 г., до сих пор является добровольным актом (п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 6 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»), равно как и государственный кадастровый учет земельного участка (ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ „О государственном кадастре недвижимости“; далее — Закон о ГКН). Многие граждане по-прежнему владеют участками на праве собственности на основании правоустанавливающих документов, оформленных именно в тот период. При этом по Закону они вправе не ставить на государственный кадастровый учет свои участки и не регистрировать свои права в государственных реестрах (внесение записей об оформленных в собственность до 1998 г. земельных участках в государственные реестры требуется лишь в тех случаях, когда правообладатели совершают новые сделки, права по которым подлежат государственной регистрации по Закону). Казалось бы, отсутствие факта государственной регистрации этих прав в данном случае не умаляет их юридическую силу.

В то же время согласно новым правилам изъятия земельных участков «…отсутствие в ЕГРП сведений о зарегистрированных правах на земельные участки, подлежащие изъятию, и (или) на расположенные на них объекты недвижимого имущества, а также отсутствие в ГКН кадастровых сведений о координатах характерных точек границ таких земельных участков не является препятствием для принятия решения об изъятии (ст. ст. 56.5, 56.6 ЗК РФ)» .

--------------------------------

См.: информационное письмо юридической фирмы Goltsblat BLP от 6 марта 2015 г. N 509 «Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: упрощение и ускорение процедур» // СПС „КонсультантПлюс“.

Для того чтобы изъять земельный участок, его необходимо идентифицировать (если это не было сделано ранее) как самостоятельный объект недвижимости, т.е. обратиться в Росреестр с заявлением о его государственном кадастровом учете. Это также касается земельных участков, которые с точки зрения законодательства относятся к так называемым ранее учтенным участкам (ст. 45 Закона о ГКН). Полномочия по заявлению о проведении государственного кадастрового учета изымаемых ранее учтенных земельных участков законодатель передал органам публичной власти (ст. 56.7 ЗК РФ). В юридической литературе встречается мнение о том, что вне зависимости от такого учета права частных собственников в случае проведения этой процедуры будут нарушаться, так как границы их земельных участков будут определяться без их фактического волеизъявления и согласования с ними.

Например, Г.Л. Землякова отмечает следующее: «Что касается уточнения границ ранее учтенных земельных участков, необходимых для государственных или муниципальных нужд, то едва ли в этом вопросе можно выработать решение, которое бы полностью удовлетворяло требованиям защиты и публичных, и частных интересов. Представляется, что законодательное наделение третьих лиц (в частности, органов государственной власти) правами по изменению вещи, не имеющей индивидуализирующих ее характеристик, будь то земельный участок или иное имущество, повлечет за собой нарушение прав собственника» . Проблема формирования и государственного кадастрового учета по заявлению органов публичной власти в отношении ранее учтенных земельных участков в обход прямого волеизъявления их фактических собственников, пожалуй, достойна самого пристального внимания и дальнейшего исследования.

--------------------------------

См.: Землякова Г. Л. Идентификационная функция кадастрового учета в аспекте изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Закон. 2014. N 2.

Тем не менее новые правила изъятия земельных участков для публичных нужд, введенные законодателем с 1 апреля 2015 г., могут создать юридические проблемы для таких собственников-молчунов.

Новая процедура изъятия сводится к нескольким этапам:

— заявление в уполномоченные органы власти ходатайства об изъятии земельного участка для публичных нужд (его вправе подать заинтересованное лицо, которое прямо поименовано законом — п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ) или инициация органами власти процесса изъятия по собственной инициативе;

— принятие уполномоченным органом решения об изъятии;

— публикация в СМИ информационного сообщения о планируемом изъятии;

— оценка рыночной стоимости недвижимости;

— оформление соглашения об изъятии между органом власти и собственником;

— процедура принудительного изъятия в судебном порядке (в случае если соглашение об изъятии не будет заключено).

Для того чтобы провести процедуру изъятия участка для публичных нужд, уполномоченные органы публичной власти обязаны выявить текущих собственников изымаемой недвижимости. Если сведения на изымаемую недвижимость зарегистрированы в государственных реестрах, то никаких сложностей нет, органы власти по своему запросу получают нужные данные в Росреестре. Однако если предметом изъятия являются земельные участки собственников-молчунов, не внесенные в государственные реестры, тогда возникает проблема: прежде чем реализовать процедуру изъятия, необходимо установить собственников изымаемой недвижимости.

Законодатель установил правила о заблаговременном публичном уведомлении таких собственников-молчунов о планируемом изъятии их участков через официальное СМИ (ст. 56.5 ЗК РФ). Однако если собственник по каким-либо причинам не увидел этого сообщения, то он может быть не осведомлен о том, что его имущество находится в процессе изъятия. Эта ситуация вполне вероятна, например, если собственник преимущественно проживает в одном регионе страны, а владеет земельным участком в другом или если он владеет большим количеством земельных участков в различных регионах. Не зная о том, что начата процедура изъятия его земли, собственник фактически лишен возможности своевременно защитить свои права и законные интересы в процессе прекращения его права собственности на землю.

По новым правилам после публикации специального сообщения в СМИ собственники изымаемой недвижимости — молчуны в течение шестидесяти дней должны подать специальное заявление в соответствующий орган публичной власти с приложением правоустанавливающих документов на изымаемое имущество, а также с указанием способа связи с ними и обратного почтового адреса. Если они этого не сделают, то уполномоченный орган может посчитать, что собственники изымаемой недвижимости не выявлены (т.е. о них нет сведений в государственных реестрах, а сами они не подали заявлений об учете их прав при изъятии).

В этом случае уполномоченный орган может в судебном порядке требовать признания права публичной собственности на изымаемые участки независимо от постановки таких объектов на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи (п. 10 ст. 56.5 ЗК РФ).

Как видим, с одной стороны, земельные участки, в отношении которых частный собственник не выявлен, очевидно, рассматриваются законодателем как бесхозяйные недвижимые вещи, в отношении которых не нужен учет. С другой — законодатель освобождает инициаторов процедуры изъятия от соблюдения процедуры признания права собственности на бесхозяйную недвижимую вещь, установленной ст. 225 Гражданского кодекса РФ.

Это сделано для того, чтобы ускорить процесс изъятия. Ведь если строго соблюдать процедуру постановки бесхозяйных земельных участков на учет в Росреестре и ждать целый год объявления их собственника, то процедура изъятия будет приостановлена на период такой задержки.

Судебное решение о признании права публичной собственности на земельный участок, частный собственник которого неизвестен, по сути, заменяет судебное решение о принудительном изъятии земельного участка для публичных нужд. Хотя эти судебные решения влекут различные правовые последствия, в рассматриваемом контексте они решают одну и ту же задачу передачи требуемого участка в публичную собственность.

Вместе с тем в результате новых правил изъятия может пострадать частный собственник, который в этой ситуации лишен возможности представить мотивированные возражения против изъятия своей собственности, а также в полной мере воспользоваться процессуальными правами для защиты права собственности на свою землю.

Посмотрим на эту проблему и под другим углом. Если право собственности на участок не зарегистрировано в государственном реестре прав на недвижимое имущество, почему земельный участок квалифицируется органом публичной власти именно как бесхозяйный и осуществляется процедура признания права собственности?

Ведь при отсутствии в Росреестре данных о праве частной или публичной собственности на земельный участок нельзя исключать, что этот земельный участок имеет статус участка, государственная собственность на который не разграничена.

В этом случае, во-первых, такой земельный участок не может быть изъят, так как процедура изъятия по смыслу ст. 279 ГК РФ применяется только к земельным участкам, находящимся в частной собственности. Во-вторых, в силу прямого указания закона распоряжаться этим участком могут быть уполномочены другие органы публичной власти, а не инициатор процедуры изъятия.

Например, если орган федеральной власти, осуществляющий изъятие, признает в судебном порядке право федеральной собственности на участок в результате реализации процедуры изъятия участка по новым правилам, то он может тем самым нарушить установленное законом право органов местного самоуправления на распоряжение им. Это возможно тогда, когда участок не является частным и на самом деле имеет статус участка, государственная собственность на который не разграничена, а в силу закона им уполномочен распоряжаться, например, тот или иной орган местного самоуправления (п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ, ст. 56.2 ЗК РФ).

Как выявить, является ли планируемый к изъятию для публичных нужд земельный участок приватизированным в период до 1998 г., а значит, находящимся в частной собственности, или все-таки он является участком, государственная собственность на который не разграничена? От ответа на этот вопрос зависит правомерность начала процедуры изъятия конкретного земельного участка, собственник которого не установлен. Следует признать, что на сегодняшний день это совершенно особая юридическая проблема, решения которой в законе пока нет.

Но, допустим, каким-то образом удалось определить, что участок относится к частной собственности, хотя собственник его не выявлен. В этом случае действительно было бы разумным квалифицировать его как бесхозяйную недвижимую вещь и включить в новеллу особые правила признания права собственности на бесхозяйную недвижимость при реализации процедуры изъятия. Пока в законе есть только оговорка о праве органа публичной власти признать право собственности на изымаемый участок независимо от правил об учете бесхозяйной недвижимой вещи (п. 10 ст. 56.5 ЗК РФ).

Эти новеллы могут вступать в противоречие с нормами Гражданского кодекса РФ, регулирующими правовой статус и процедуру признания прав на бесхозяйную недвижимую вещь.

Например, в силу норм Кодекса право собственности на бесхозяйную недвижимость может быть признано преимущественно органами местного самоуправления. Региональные власти наделены такими полномочиями только в городах федерального назначения (Москва и Санкт-Петербург) (ст. 225). Вместе с тем реализовывать процедуру изъятия по закону уполномочены не только органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов РФ, но и федеральные органы власти (ст. 56.2 ЗК РФ). Соответственно, последние вправе согласно новелле признавать право собственности на изымаемый участок как на бесхозяйную недвижимую вещь вопреки нормам Гражданского кодекса РФ в рамках реализации процедуры изъятия.

На наш взгляд, для решения этой коллизии необходимы поправки в закон, устанавливающие особые условия признания права на бесхозяйную недвижимую вещь органами федеральной и региональной власти (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга) при реализации процедуры изъятия, которые исходя из смысла п. 2 ст. 3 ГК РФ не должны противоречить нормам Гражданского кодекса РФ.

Другая проблема состоит в том, что в законе прямо не указано, что прежнее право собственника-молчуна, ранее возникшее на законном основании, в этом случае подлежит прекращению.

Напомним, что основания прекращения права собственности на земельный участок установлены гражданским и земельным законодательством (ст. 235 ГК, ст. 44 ЗК РФ) и признание за органами власти права собственности на земельный участок в процессе его изъятия для публичных нужд прямо к ним не отнесено. В качестве такого основания названо судебное решение об изъятии земельного участка для публичных нужд (ст. ст. 239.2, 279 ГК РФ). Поэтому для того, чтобы устранить это юридическое несоответствие, в число оснований прекращения права собственности, предусмотренных Гражданским кодексом, было бы разумно включить случай, указанный в п. 10 ст. 56.5 Земельного кодекса.

Новая процедура изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, теперь позволяет властям признавать право собственности на так называемую бесхозяйную недвижимую вещь значительно быстрее, без постановки недвижимости на учет в таком качестве. Право государственной (муниципальной) собственности будет зарегистрировано в государственном реестре на основании судебного решения при фактически отсутствующем ответчике (прежний собственник не знает о процедуре изъятия и судебном процессе — это реальный риск).

Получается, что органы публичной власти фактически безвозмездно получают абсолютное право на распоряжение земельным участком, ранее принадлежавшим частному лицу, в том числе на передачу третьим лицам прав владения и пользования им без предварительного и равноценного возмещения его стоимости прежнему собственнику, что противоречит Конституции РФ, в частности ч. 3 ст. 35, предусматривающей принудительное отчуждение только по решению суда и только при условии предварительного и равноценного возмещения.

В продолжение описанных проблем возникает еще один значимый вопрос. Насколько эффективно защищены права собственника, объявившегося постфактум, после изъятия земельного участка в порядке, описанном выше?

По новым правилам в этом случае прежний собственник земельного участка вправе лишь предъявить требование о возмещении за утрату своего имущества к новому правообладателю (в случае, если земельный участок был предоставлен третьему лицу) или к казне (в случае, когда такого предоставления не произошло) (п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ). Права истребования участка согласно этой норме права прежний собственник в любом случае лишается.

Необходимо отметить, что подобное возмещение носит отнюдь не предварительный и не безусловный характер, что также позволяет говорить о том, что правовые нормы, обосновывающие такое положение, имеют все шансы быть оспоренными и признанными не соответствующими Конституции РФ.

Для целей сбалансирования законных интересов в гражданском обороте было бы разумно включить в закон как минимум положение о безусловной выплате компенсации собственникам изъятых участков, равной их рыночной стоимости, в том случае, если:

— органы публичной власти признали право публичной собственности на них в судебном порядке в соответствии с новеллой;

— выявлен прежний собственник земельного участка, который подтвердит право на такую материальную компенсацию, т.е. представит правоустанавливающие документы на земельный участок, оформленные в период до начала 1998 г.

При этом за собственниками также должна оставаться возможность реализовать свое право на возражения относительно оснований изъятия участка, которая в нынешней редакции ст. 56.5 ЗК РФ отсутствует в связи с бесспорным характером заявления о признании права и категоричным безусловным запретом на последующий возврат участка в собственность молчуна.

Обратим также внимание на то, что по новым правилам, как мы уже отметили, права собственников, внесенные в государственный реестр прав на недвижимое имущество, и права собственников, которые не зарегистрированы, но признаются законом, защищены не равнозначно.

Первые в случае согласия с изъятием заключат соглашение с органом публичной власти и получат материальную компенсацию либо получат ее в результате принудительного изъятия в судебном порядке. Кроме того, они имеют возможность защищать свое право собственности всеми доступными им процессуальными способами. Вторые такого же объема прав согласно новелле не имеют. Они лишены возможности защитить свой титул при изъятии путем использования своих процессуальных прав и могут рассчитывать на материальную компенсацию от органа публичной власти только после признания права публичной собственности на изымаемый участок и недвижимость (п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ).

К тому же гарантии прав прежнего собственника изымаемого участка, приватизированного до начала 1998 г., закрепленные в положениях Гражданского кодекса РФ о бесхозяйной недвижимой вещи (учет в качестве таковой в Росреестре до одного года), в данном случае не применяются.

Это дает почву для обоснованных сомнений в соответствии такого порядка ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, поскольку собственники, не зарегистрировавшие свои права в установленном законом порядке, оказываются в неравном положении по сравнению с собственниками, права которых учтены в ЕГРП.

Резюмируя изложенное, скажем, что необходимо подробнее урегулировать в законодательстве случаи выявления прежнего собственника участка после оформления права публичной собственности на него. Прежний собственник должен иметь твердые, зафиксированные законом юридические гарантии получения материальной компенсации за утраченное имущество и четкой процедуры ее выплаты, а также возможность реализации возражений относительно оснований такого изъятия.

Очевидно, что текущее регулирование способно вызвать множество юридических конфликтов между прежними собственниками и органами власти, а также фактическими землевладельцами, что увеличит и без того высокую нагрузку на судебную систему. Наконец, с учетом вышеуказанных рисков признания норм, регулирующих изъятие участков у собственников-молчунов, могут пострадать и правовая определенность, и стабильность гражданского оборота. Риски судебных процессов обычно негативно сказываются на инвестиционном климате.

Стремление властей ускорить процесс изъятия земли для строительства на ней требуемых обществу объектов инфраструктуры понятно. Однако при этом необходимо должным образом защитить права собственников. На наш взгляд, нельзя признать, что в части рассматриваемых в настоящей статье проблем новеллы об изъятии земельных участков для публичных нужд являются в достаточной степени сбалансированными. Пока что они в большей степени защищают публичный интерес, а не частного собственника.

Автор: В.В. Шарпов

Источник: Консультант Плюс

References

Obolonkova E. V. Taking Lands for State and Public Needs: Issue of Compensation Payment to Private Owners (Iz»yatie zemel'nykh uchastkov dlya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd: problems vyplaty vozmeshcheniya chastnym sobstvennikam (in Russian)) // Law and Economics (Zakonodatel'stvo i ekonomika). 2014. N 1. Available at ConsultantPlus Legal Reference System.

Zemlyakova G. L. Identity Function of Cadastral Registration in terms of Land Taking for State and Public Needs (Identifikatsionnaya funktsiya kadastrovogo ucheta v aspekte iz»yatiya zemel'nykh uchastkov dlya gosudarstvennykh ili munitsipal'nykh nuzhd (in Russian)) // Statute (Zakon). 2014. N 2. P. 71 — 78.

Taking Lands for State and Public Needs: Simplification and Enhancement of the Procedure: an Information Letter of Goltsblat BLP Law Firm N 509 (Informatsionnoe pis'mo yuridicheskoy firmy Goltsblat BLP N 509 «Iz»yatie zemel'nykh uchastkov dlya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd: uproshchenie i uskorenie protsedur» (in Russian)). March 6, 2015. Available at ConsultantPlus Legal Reference System.

• В состав наследственного имущества входит доля ООО
• Наследование и участие в ООО
• Возмещение участнику ООО причиненных убытков
• Корпоративные споры в отношении несовершеннолетних