Конституционно-правовой статус банковской системы Российской Федерации

• Главная
• Банковские споры
• Статьи
• Конституционно-правовой статус банковской системы Российской Федерации

28.11.20085797

 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И.Н. ДОБРЫНИН

Добрынин Иван Николаевич — юрисконсульт Тюменского филиала ОАО «Ханты-Мансийский Банк».

Грядущее вступление России во Всемирную торговую организацию ставит на повестку дня проблему реформирования отечественной банковской системы и повышения ее конкурентоспособности в новых условиях. Рассмотрение всех аспектов адаптации банковской системы Российской Федерации к условиям вступления, а затем функционирования в ВТО приводит к выводам о необходимости прежде всего коренных изменений конституционно-правового статуса Центрального банка РФ, что предопределено исключительным характером полномочий Центробанка в сфере правового регулирования банковской деятельности в государстве.
Согласно отечественному законодательству Центральный банк Российской Федерации является частью конституционно установленного механизма публичной власти, имеет признаки государственного органа с особым правовым статусом.
Анализ конституционно-правового статуса Центрального банка РФ позволяет утверждать, что он является институтом конституционного права:
во-первых, конституционно-правовые нормы воздействуют на статус Центрального банка Российской Федерации путем закрепления и установления принципов организации и деятельности Центрального банка РФ;
во-вторых, конституционно-правовые нормы, регулирующие порядок организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации, реализуются через конкретные правоотношения, возникающие по поводу реализации конституционных функций Центрального банка Российской Федерации в области эмиссии денежных знаков, защиты и обеспечения устойчивости рубля;
в-третьих, конституционно-правовые нормы не только закрепляют принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации, но и конкретно регулируют отношения, возникающие по поводу реализации конституционных функций Центрального банка Российской Федерации;
в-четвертых, конституционно-правовые нормы адресованы конкретному субъекту — Центральному банку Российской Федерации, а отдельные принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации адресованы также органам государственной власти Российской Федерации;
в-пятых, действия конституционно-правовых норм обеспечены возможностью применения ответственности путем отмены неправомерных актов Центрального банка Российской Федерации и досрочного прекращения полномочий Председателя Центрального банка Российской Федерации;
в-шестых, конституционно-правовые нормы, регулирующие статус Центрального банка Российской Федерации, находят выражение в Конституции Российской Федерации (основные элементы), федеральных законах и постановлениях Правительства Российской Федерации, направленных на реализацию конкретных норм;
в-седьмых, нормы института конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации в основном являются нормами конкретного регулирующего действия;
в-восьмых, нормы института конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации содержат положения, которые могут быть реализованы зачастую посредством их развития нормами иных отраслей права;
в-девятых, цели правового регулирования статуса Центрального банка Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации;
в-десятых, нормы Конституции Российской Федерации закрепляют основные задачи и функции Центрального банка Российской Федерации;
в-одиннадцатых, нормы Конституции Российской Федерации закрепляют основные принципы, которым подчинено действие всех остальных норм этого института.
Правомерным, мы полагаем, является утверждение, что Центральный банк РФ обладает всеми признаками государственного органа:
первое — Банк наделен государственно-властными полномочиями, которые позволяют ему решать поставленные перед ним задачи;
второе — Банк образуется в установленном государством порядке;
третье — Банк уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции;
четвертое — Банк действует в установленном государством порядке;
пятое — Банк является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации;
шестое — Банк наделен правом издания нормативных актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания;
седьмое — установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемы от нарушений возможностью применения принудительной силы государства;
восьмое — Банк опирается на материальное обеспечение своих предписаний благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета.
Среди принципов деятельности Центрального банка РФ выделяются общие принципы и принципы специальные.
Общие принципы закреплены в Конституции Российской Федерации:
первый — принцип верховенства Конституции Российской Федерации и закона (таким образом формируется система нормативных актов, которая определяет место и роль Центрального банка РФ, регулирует его деятельность, а также задает место нормативных актов самого Центрального Банка РФ в законодательстве Российской Федерации);
второй — принцип приоритета прав и свобод личности (Центральный банк Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обязан исходить из приоритета экономических и социальных прав человека и гражданина, должен способствовать реализации прав на собственность, занятие предпринимательской деятельностью, а также получение социального обеспечения);
третий — принцип государственного суверенитета (Центральный банк РФ обеспечивает его в сфере экономики, где государственный суверенитет основан на принципах единства экономического пространства и признании единой государственной денежной единицы);
четвертый, принцип государственной целостности (Центральный банк РФ наделен правом осуществления деятельности на всей территории Российской Федерации, для чего создается сеть его территориальных учреждений);
пятый — принцип разделения и обособления государственных органов (Центральный банк РФ не подчинен ни одному другому государственному органу, действует самостоятельно, контроль за деятельностью Центрального банка РФ осуществляется совместно всеми тремя ветвями власти);
шестой — принцип федерализма (вопросы финансового, валютного регулирования, эмиссии денежных знаков и федеральных банков, а потому и деятельность Центрального банка РФ отнесена к сфере исключительной компетенции Российской Федерации (в нее не могут вмешиваться органы власти субъектов Федерации)).
Специальные принципы организации и деятельности Центрального банка РФ также закреплены в Конституции Российской Федерации:
первый — принцип независимости;
второй — принцип невмешательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в деятельность Центрального банка Российской Федерации;
третий — принцип взаимодействия и согласованного сотрудничества;
четвертый — принцип вертикального управления системой Центрального банка Российской Федерации.
При этом принцип независимости Центрального банка РФ имеет отношение только к его деятельности, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Все остальные функции Центробанк выполняет совместно с другими органами федеральной власти и им подотчетен в выполнении этих функций. На практике применения закона, как показывают события последнего времени (в частности, т.н. дело Френкеля, хотя опубликованные Френкелем данные не получили еще должной правовой оценки и не могут быть основанием для научных выводов), принцип независимости Центрального банка РФ от органов государственной власти распространился и на сферу банковского регулирования, что, в сущности, является закономерным, так как законодатель не предусмотрел отдельных организационно-правовых механизмов для надзора за деятельностью Центрального банка РФ в сфере регулирования банковской деятельности.
На наш взгляд, конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации не может быть признан оптимальным, и он никоим образом не влияет (пока) на реальный сектор экономики.
Следует отметить, что предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами ограничения деятельности Центрального банка РФ практически не действуют.
Приходится констатировать всевластие банка, которое выражается в том, что Центробанк единолично:
во-первых, устанавливает правила осуществления банковской деятельности в России путем издания нормативных актов (при этом нормотворчество Банка России регулирует и его собственную деятельность);
во-вторых, выступает надзорным органом банковской системы (в том числе и над самим собой);
в-третьих, выполняет контрольные функции в отношении кредитных организаций — субъектов второго уровня;
в-четвертых, применяет санкции к тем, кто не выполняет его предписаний и распоряжений;
в-пятых, осуществляет банковское лицензирование, а также отзывает лицензии на осуществление банковской деятельности;
в-шестых, выполняет расчетные функции, при этом сам устанавливает правила проведения расчетных операций в Российской Федерации;
в-седьмых, является эмиссионным центром России;
в-восьмых, выступает кредитором последней инстанции;
в-девятых, разрабатывает и проводит учетную политику;
в-десятых, активно осуществляет коммерческую деятельность;
в-одиннадцатых, является маркетмейкером ряда банковских рынков.
Исследование убеждает нас, что Центробанк в своей деятельности в рамках банковской системы страны сосредоточил в своих руках все основные функции:
— нормотворческую;
— исполнительскую;
— судебную.
Существующая мировая практика не знает такой концентрации полномочий в руках Центрального банка РФ ни одной развитой страны мира, действующей в условиях глобального перемещения капиталов и банковских услуг.
Мы с полным правом утверждаем, что всевластие Центрального банка Российской Федерации несовместимо с задачами либерализации сектора банковских услуг и финансовых рынков, что может привести к самым негативным последствиям в случае вступления России в ВТО.
Со всей очевидностью в данной ситуации на первый план выходит необходимость кардинальной реформы первого уровня банковской системы России, в результате которой должна быть сформирована иная банковская система, установлены иная система взаимоотношений и подчиненности, иной системный контроль, наложена система сдержек и противовесов, подобная той, которая существует в масштабе всей государственной власти.
Анализ мирового опыта показывает, что во всех странах мира с эффективно действующей банковской системой верхний уровень является полисубъектным. В Германии кроме Немецкого федерального банка существует Федеральное ведомство надзора за кредитным делом; во Франции кроме Банка Франции — Комитет по банковской регламентации, Комитет по кредитным учреждениям и Банковская комиссия; в США управление банковской системой осуществляют Совет управляющих Федеральной резервной системой, окружные федеральные резервные банки, Служба контроля денежного обращения и Федеральная корпорация страхования депозитов.
Думается, что реформу следует начинать с пересмотра конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и разделения функций Центробанка в сфере регулирования финансово-кредитной и банковской деятельности между несколькими государственными органами, независимыми друг от друга и находящимися под парламентским и общественным контролем.
Организационно-правовой механизм распределения функций возможен по двум сценариям: первый — с внесением изменений в Конституцию России и второй — через принятие новых Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации» и «О банках и банковской деятельности».
В свою очередь изменения в Конституции страны могут быть осуществлены в новой редакции ст. 75, а также и в рамках комплексной конституционной реформы, включающей в себя конституционно-правовое закрепление принципов бюджетного федерализма. Во втором случае неизбежным станет создание надзорного органа в сфере межбюджетных отношений, находящегося под совместным контролем Федерации и ее субъектов, которому целесообразно передать надзорные функции Центрального банка РФ. Новая редакция ст. 75 должна ограничить независимость Центрального банка РФ исключительно защитой и обеспечением устойчивости рубля.
Нами предлагается изложить ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации в следующей редакции.
«Статья 75
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Иные функции Центральный банк РФ осуществляет под контролем Государственной Думы в порядке, определяемом федеральным законом».
На наш взгляд, предлагаемая редакция ст. 75 Конституции страны ликвидирует «абсолютный» конституционно-правовой иммунитет Центрального банка РФ и вводит конституционное ограничение независимости Центробанка. Новацией данной редакции является конституционное закрепление парламентского контроля за деятельностью Центрального банка РФ при исполнении им функций, находящихся за рамками защиты и обеспечения устойчивости рубля. Детальный механизм парламентского контроля за деятельностью Центрального банка РФ установит Федеральный закон о Центральном банке Российской Федерации. В качестве инструмента такого контроля может выступать совместная деятельность специального комитета Государственной Думы и Счетной палаты Российской Федерации.
Реформирование банковской системы без внесения поправок в Конституцию может осуществляться путем принятия соответствующих федеральных законов, которыми полномочия Центрального банка РФ, выходящие за рамки защиты и обеспечения устойчивости рубля, будут переданы государственным органам, не зависимым от Центрального банка РФ и реализующим свои функции в рамках общей политики правительства, находясь под парламентским контролем.
Мы полагаем, что передаче новым государственным органам подлежат следующие функции Центрального банка РФ:
во-первых, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы;
во-вторых, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации.
В первоочередном порядке, учитывая аналогичный опыт зарубежных стран, из ведения Центрального банка РФ должны быть изъяты и переданы функции и полномочия по регулированию в сфере банковской деятельности, для чего, нам представляется, необходимо создать специальный орган — Федеральную службу банковского надзора и финансового контроля, которой целесообразно передать также функции нынешней Федеральной службы по финансовому мониторингу и контролю, кроме того, полномочия в сфере нормотворчества.
В предлагаемой нами концепции Федеральная служба банковского надзора и финансового контроля осуществляет следующие полномочия, ранее исполняемые Центральным банком РФ:
первое — устанавливает правила осуществления банковской деятельности в России путем издания нормативных актов;
второе — выступает надзорным органом банковской системы (в том числе и над самим собой);
третье — выполняет контрольные функции в отношении кредитных организаций — субъектов второго уровня;
четвертое — применяет санкции к тем, кто не выполняет его предписаний и распоряжений;
пятое — осуществляет банковское лицензирование, а также отзывает лицензии на осуществление банковской деятельности.
Помимо указанного, Федеральная служба банковского надзора и финансового контроля в рамках надзора за деятельностью банковских структур будет реализовывать кредитную политику правительства, для чего данная структура должна выполнять следующие задачи:
первое — классифицировать кредитные организации по уровню их платежеспособности, устойчивости к кризисам, категориям проблемности, размерам капитала, специализации и тому подобное;
второе — проводить государственную политику по предупреждению банкротства кредитных организаций;
третье — вырабатывать механизмы санации кредитных организаций, способных продолжать деятельность;
четвертое — содействовать целевой переориентации деятельности кредитных организаций в реальный сектор экономики, обеспечению отраслевой ориентации банков;
пятое — содействовать в возврате денежных средств ликвидируемых кредитных организаций из-за рубежа, а также имущества и денежных средств, необоснованно переданных в собственность других юридических лиц;
шестое — содействовать в привлечении иностранного капитала;
седьмое — систематически обеспечивать Правительство Российской Федерации информацией о состоянии банковской системы страны и разрабатывать экспертные заключения по этим вопросам;
восьмое — осуществлять надзор за банковской деятельностью.
Система страхования вкладов, в свою очередь, должна быть отделена от лицензирования банковской деятельности, что позволит в итоге децентрализовать и усилить контроль за банковской деятельностью в интересах конечного потребителя банковских услуг. Для этого мы предлагаем создать Федеральный фонд страхования банковских вкладов, финансируемый совместно Центральным банком РФ и за счет взносов коммерческих банков — участников системы страхования вкладов. Решения о соответствии кредитных учреждений требованиям системы страхования вкладов будут приниматься Фондом самостоятельно с учетом данных Федеральной службы банковского надзора и финансового мониторинга.
Вступление Российской Федерации в ВТО стало достаточно тяжелым испытанием для банковской системы, которая, вне сомнения, окажется перед лицом жесткой конкуренции с зарубежными финансовыми институтами.
В переходный период роль государства как регулятора рынка банковских услуг неизбежно возрастет. Государственные органы окажутся перед необходимостью проведения мер, повышающих конкурентоспособность отечественных кредитных учреждений.
Инструментом подобной политики могло бы быть Агентство по реструктуризации кредитных организаций, созданное совместно Правительством Российской Федерации и Центральным банком РФ, со следующими задачами:
во-первых, участие в разработке мероприятий по реструктуризации и повышению эффективности кредитных организаций;
во-вторых, проведение мероприятий по реструктуризации банковской системы;
в-третьих, создание и обеспечение функционирования рыночного саморегулирующегося механизма, смены неэффективных собственников в проблемных кредитных организациях;
в-четвертых, оказание содействия Правительству Российской Федерации в проведении политики, направленной на развитие кредитных организаций, и так далее.
Таким образом, проблема вступления России в ВТО с неизбежностью ставит на повестку дня вопрос о реформировании банковской системы страны. Реформа, на наш взгляд, должна начаться прежде всего с пересмотра конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и установления парламентского, а также и общественного контроля за его деятельностью в сфере регулирования банковской деятельности. Подобная реформа может осуществляться как путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, так и через принятие новых редакций Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации» и «О банках и банковской деятельности». Конечная цель реформы: первое — преодоление избыточной централизации функций банковского регулирования Центробанком России, и второе — создание системы государственных органов, формирующих отношения в кредитно-банковской сфере, которым следует передать частично полномочия, ныне принадлежащие Центральному банку РФ.
Систему государственных органов, регулирующих банковскую деятельность в Российской Федерации, исходя из вышеизложенного могут составить:
— Федеральная служба банковского надзора и финансового контроля;
— Федеральный фонд страхования банковских вкладов;
— Агентство по реструктуризации кредитных организаций.
Вступление во Всемирную торговую организацию — далеко не прихоть отдельных политиков, а неизбежность, связанная с глобализацией мировой экономики. При этом весьма важно, реформируя банковскую систему России, обеспечить максимально эффективную адаптацию в ВТО.

С аналогичной тематикой и практикой нашего Центра по теме БАНКОВСКИЕ СПОРЫ — вы можете ознакомиться ниже, перейдя по ссылке:

1. Кассовые операции в казино
2. Разграничение банковских счетов со смежными понятиями
3. Проблемы устойчивости банковского сектора в РФ
4. Онищенко добрался до банков
5. «Отмывание» под контролем
6. О некоторых вопросах истребования налоговыми органами документов и информации у банков при осуществлении налогового контроля
7. Порядок регистрации и работы с контрольно-кассовой техникой
8. К вопросу о правовом положении заемщика при ипотечном кредитовании на приобретение жилья
9. Кредитный «ГАМБИТ»
10. Управление кредитными организациями: проблемы правового регулирования

• В состав наследственного имущества входит доля ООО
• Наследование и участие в ООО
• Возмещение участнику ООО причиненных убытков
• Корпоративные споры в отношении несовершеннолетних